中央一号文件，划出两条政策底线

中新网2月26日电(记者 左宇坤)“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。”

2025年中央一号文件中，这两个“不允许”尤其引发关注。中央财办副主任、中央农办副主任祝卫东在国新办新闻发布会上强调：“这两条政策底线必须守住、不能突破。”

为何要划定这一红线与禁区？分析认为，这并非简单的市场管制，而是以农房、宅基地管理为抓手，妥善处理城乡关系、保障国家粮食安全、健全要素保障和优化配置体制机制的系统工程。

“中国最美乡村”江西婺源县篁岭古村独特的“晒秋”农俗景观，吸引八方游客参观。中新社记者 刘占昆 摄

农村宅基地性质是集体所有

宅基地的性质，土地管理法等法律已有明确规定：宅基地的所有权归农民集体所有，只有集体经济组织成员(即农村户籍居民)才能以户为单位申请使用权。

因此，宅基地不是普通商品，不能像商品房一样随意买卖。城镇居民和退休干部不具备成员身份，亦无法取得宅基地使用权。

两个“不允许”在制度方面早有定调。

早在1999年，国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。

2025年1月，自然资源部、农业农村部联合发文，严禁违法违规买卖宅基地和违规搞合作建房；严禁城镇居民到农村购买宅基地和住房；不得以所谓的“特殊资格权”、村民决议等变相给回乡退休干部等非农村集体经济组织成员分配宅基地建房。

此次，禁令写入2025年中央一号文件，是多年来政策基调的延续和重申，体现了中央层面的明确态度。

58安居客研究院院长张波对中新网记者表示，进一步强调宅基地管理，将防止土地无序流转导致农民失地，确保农民“户有所居”的基本权利；也将优化土地资源配置，更有效防止违规占用等问题，避免耕地流失和违法建设。

更好保护耕地与农民利益

中央一号文件明确，耕地总量不减少、永久基本农田布局基本稳定，是推进乡村建设的前提。

近年来，我国耕地数量有所增加，但是耕地质量总体不高，耕地占用和保护之间的矛盾依然突出。

农村集体资源资产是乡村全面振兴的重要物质基础。若是城镇居民到农村购房购宅基地或者退休干部到农村建房，可能会挤压有限的农村集体建设用地资源，甚至挤占农用地，威胁耕地红线。

另外，农村宅基地作为老人的保障和年轻人的退路，承载着农民群体的情感与期望。

2024年7月，农业农村部相关负责人表示：“以宅基地使用权的退出为例，总的政策基调是，出台这方面的有关政策一定要稳慎，不能刮风，花个几万块钱就彻底买断了，对农民的长远利益未必就是划算的。一定要给农民留个后路，一定要为农民的长远利益着想。”

通过政策规范农村宅基地的流动，正是为了遏制资本下乡的冲动和无序，避免囤耕地、赚差价、炒地租等损害农民利益、不利农村发展的行为。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，过去一段时间确实存在购买小产权房，侵占农地发展非涉农产业的情况，特别是私家别墅、高尔夫球场等。在现有基础下，农地、农房发挥着对“三农”的基础保障功能，因此要严格遵守其原本用途。

航拍重庆市巫山县下庄村“天路”。中新社记者 毛建军 摄

探索盘活利用的有效途径

随着城镇化率不断提升，农村宅基地的闲置问题日益凸显。近年来，我国一直在鼓励盘活宅基地等农村闲置资源。这会否与两个“不允许”产生冲突？

张波认为，明确宅基地权属和盘活利用是两个层面的问题。通过扎实做好房地一体的宅基地确权登记颁证，可规划和管控资源边界，防止无序开发；而盘活利用宅基地，则是在确权的基础上，探索农民在保留资格权的前提下流转使用权。

如何管好用好这些资源资产？中央一号文件提出，探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。

李宇嘉表示，在农民自主自愿的情况下，可将农村闲置资源让渡给城市居民、投资主体，发展观光生态农业、乡村民宿、农产品深加工等与“三农”相关的行业。一方面能提高农业产业化、现代化的水平，另一方面有助于农民就近就业和社会保障。

给留在农村的资源发展机会，也要给想走出去的农民打开路子。中央一号文件明确，鼓励有条件的城市逐步将稳定就业生活的农业转移人口纳入城市住房保障政策范围。

张波认为，这一政策可以更好解决大量农民存在的“半城镇化”问题，他们当前虽然工作在城市，但户籍仍然在农村，难以享受均等化的公共服务。新型城镇化进程中的社会保障，就是为解决这一问题，形成以人为核心的新型城镇化。(完)